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专家称中国农村土地制度现存四大问题

发布者:chxmsy 时间:2014年2月10日 10:09

中国金融四十人论坛研究部

近期,由中国金融四十人论坛和中国农业银行共同发起的中国农村金融论坛召开内部研讨会。与会专家认为,十八届三中全会从建立城乡统一建设用地市场等角度对土地制度改革作出了部署,这将促使土地制度更好地支撑中国经济社会发展。但仅仅赋予农村土地承包经营权抵押、担保权能,农民住房财产权可抵押、担保、转让,土地的资产化并未真正形成,难以体现其价值。同时,土地产权不完整,难以为农村金融提供合格抵押品。专家同时提出,土地制度改革的难点在于制度本身的内生性、土地增值收益如何分配,以及存量集体经营性土地如何进市场。

农村土地制度现存问题

农村土地制度现存问题主要体现在农地承包经营权、宅基地、农村集体建设用地及征地制度等四方面。

农地承包经营权制度方面,尽管农户对土地的产权得到强化,但存在的问题是:成员权集体所有制不断强化,难以有机协调保护土地承包权和经营权,对农户农地处置权、抵押权、担保权、继承权等权能的赋权不够。

农村宅基地制度方面,在目前制度安排下,宅基地大量入市,虽然解决了原住民财产收入增长和进城人口居住等问题,但与现行法律直接冲突;无偿分配宅基地与土地资本化背道而驰;一户一宅难以实施;政府对宅基地使用的管理缺位,加大城市管理成本。

农村集体建设用地方面,目前农村集体建设用地利用大量处于法外状态;集体建设用地不能用于抵押、融资,限制了资本化能力;集体建设用地未能纳入城乡规划,存在“碎片化”利用,降低了总体经济效益;集体建设用地粗放式利用,多用于低端产业,难以形成有规模、上档次的产业集聚园区,产业结构难以升级;集体组织治理结构改革滞后,阻碍集体建设用地的高效配置。

征地制度方面,由于对公共利益的内涵和征地用途、范围没有明确界定,造成实际操作中从事经济建设就等同于共同利益;在不同的所有制架构下,城乡土地受不同的法律规制,权利上不平等;土地转用受规划和用途管制、土地所有制管制、土地年度计划指标和审批管理等三重管制,转用复杂。征地安置采用原用途补偿,没有市场化。

土地管理制度弊端催生改革需求

现行土地管理制度存在弊端。在产权安排上,存在权利二元和权能缺残,两种所有制具有完全不同的土地权利,政府成为市地的所有者和产权控制者;在市场形式上,不同主体进入不平等。土地市场处于城乡分割状态,不同类型用地按不同方式出让,造成土地价格扭曲和资源配置低效;在土地增值收益分配上,存在相关利益主体得失不公。农民得到农业用途倍数补偿,地方政府获得土地用途转换时的增值收益,土地占有者获得主要的土地未来增值收益,成为造成当前收入分配不公的制度性因素之一;在管理体制上,存在目标冲突和职能错位。由于规划体制的缺陷以及政府行政主导性太强,造成保耕地和保发展目标冲突、地方和中央博弈,多重管制目标难以协调整合,并带来寻租与土地腐败。

现行土地管理制度难以支撑可持续发展。第一,中国传统经济增长依赖于土地的宽供应,实行高投入、高消耗的粗放型发展模式。但2008年以来,征地拆迁等补偿性支出大幅提高,城市化成本不断抬升,传统方式难以为继。第二,“以地谋发展”蕴含潜在的经济和社会风险,地方政府严重依赖土地出让收入偿还债务,银行成为地方政府性债务最大的资金供给者,存在潜在的金融风险,土地相关的群体性事件加剧社会风险。第三,城市过度扩张,土地利用粗放,城市用地非市场配置,造成稀缺土地资源的不集约、不节约利用,并且在现有工业化、城镇化用地模式下,大量优质耕地被占用,可能危及国家粮食安全。

多途径落实土地制度改革

存量入市亟待解决。集体经营性建设用地入市将遇到巨大挑战,现实中大量集体建设用地已经入市,并且大多处于灰色状态,超出了现行法律对集体经营性用地的界定。解决处于经营性状态的集体建设用地入市是一个紧迫问题。建议厘清土地权利、城乡土地统筹纳入规划、建立交易市场、构建地价评估体系、完善税收政策等。

应构建合理、规范、多元的保障机制。由于公益性用途难以界定,可以制定征地的否定性目录;在征地范围及保障机制建立后、征地程序前,增加地方和农民集体先行协商的程序;在保障机制方面,在坚持用途管制原则下对被征地实行市场化补偿,按法律程序实行征地,保障被征地农民部分土地发展权,切实解决失地农民的长远生计。

应减少非公益性用地划拨。对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地,先行实行有偿使用。到“十二五”规划末期,除军事、保障性住房、涉及国有安全和社会公共秩序的特殊用地可以继续划拨使用外,其他各类建设用地全部实行有偿使用。

要完善土地二级市场。目前国有建设用地存在谁占有、谁收益的现状,专家建议出台相关规定让存量国有建设用地进入公开市场交易,完善交易规则、制定收益分配原则和相关税收办法,促进土地二级市场的活跃与发展。

应提高工业用地价格。目前工业用地占比过高,扭曲房地产市场,抑制服务业发展,与会专家建议下一步核心是改变目前工业用地配置方式和价格形成机制,使工业用地价格真正由市场决定,促进工业用地与居住用地的比价合理化。

需赋予农民更多财产权利。如承包、经营分别赋权。允许外出农民将承包权折成股份,组建合作社,将集中的土地委托给其他主体经营,并按股份分红。强调集体组织合法成员对集体资产有平等的财产权。对集体资产的经营采取股份合作制,集体成员分享收益等。

明晰土地产权

有专家指出,中国30多年改革开放的逻辑就是产权明晰的过程。如果土地产权明晰了,其它承包、经营、流转权都只是附属权利。现在仅仅将经营权赋予抵押、担保权能,意义有限,土地资本化没有真正形成,土地价值无法充分体现,银行也很难感兴趣。而且,尽管在法律法规上,我们强调农村土地集体所有制,但由于所有权与使用权的分离,且产权越做越实,在现实中已接近私权,实为“半私有化”,这一点迟早要从法律上说清楚。

承包经营权抵押、担保权能的赋予,及农民住房资产权的赋予,可能会极大地改变中国资源配置结构,土地资本化将改善城乡不合理、大中小企业不合理、工农不合理的配置状况,改变信用贷款的农村金融模式,未来改革的深化将为解决农业的长期资金投入问题提供一条出路。

也有观点认为,土地制度很大程度上有内在的逻辑和内生的特性。以往我们扭曲土地市场价格,压低土地成本,解决了工业化的快速推进。国际上,除了老牌资本主义国家,一些土地私有产权特别明确的发展中国家,反而经济发展很难。预计在相当长的时间里,农地制度改革存在目标有限性、步骤渐进性的特点,不可能一步到位。(编辑王梓王芳)

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